Piccolo contributo di chiarificazione (si spera) sul (fantomatico) #DEF

È piuttosto triste il vociare polemico che si avverte sui media a proposito dei destini del Documento di Economia e Finanza, sintetizzato con l’acronimo DEF. Soprattutto se confrontato con lo scopo del documento. Provo sommessamente a dare qualche informazione nell’auspicio – presumibilmente vano – di promuovere un dibattito utile, nell’interesse generale.

I governi tentano di condizionare le prospettive dell’economia nazionale e di determinare i saldi di finanza pubblica con un provvedimento annuale, molto ampio, da approvare entro il 31 dicembre. Il provvedimento coincide con la principale “legge finanziaria” dello Stato perché dispone modifiche alla legislazione vigente in vista di quattro effetti finanziari:

  • diminuisce o elimina alcune imposte (con l’intento di sollecitare la crescita economica di alcuni settori, e con l’effetto di diminuire le entrate);
  • aumenta o introduce alcune imposte (per esempio allo scopo di disincentivare comportamenti nocivi per l’individuo e costosi per la collettività come il fumo, e con l’effetto presumibile di aumentare le entrate)
  • taglia alcune spese delle pubbliche amministrazioni (per esempio per eliminare sprechi, con l’effetto di ridurre le uscite)
  • aumenta alcune spese delle pubbliche amministrazioni (per esempio per accelerare il processo di trasformazione digitale o andare incontro ai cittadini in difficoltà economica, con l’effetto di aumentare le uscite)

In sintesi, questa molteplicità di effetti finanziari (maggiori/minori uscite, maggiori/minori entrate) testimonia la funzione principale della legge, che consiste nel ri-allocare risorse. E per questo la legge viene chiamata anche manovra: sposta denaro tra capitoli di entrata e uscita. Lo spostamento può lasciare inalterati i saldi (nel senso che i vari spostamenti si compensano e l’effetto sul saldo risulta neutro). Più frequentemente invece modifica anche i saldi, cioè riduce o aumenta il deficit previsto prima dell’entrata in vigore della legge finanziaria.

La ri-allocazione di risorse è la funzione primaria della politica: se le risorse fossero infinite la politica non esisterebbe, basterebbe dare a ciascuno ciò che vuole e tutti vivrebbero felici e contenti. E invece – ahinoi – le risorse sono limitate quindi occorre operare scelte: ed è questa la funzione essenziale della politica, che attraverso una meta-risorsa (il potere) è in grado di togliere a qualcuno per dare a qualcun altro. In una democrazia ben temperata queste decisioni devono essere prese con un coinvolgimento dei cittadini quanto più ampio possibile. Nelle democrazie rappresentative – quale ancora è, costituzionalmente, quella italiana – questo coinvolgimento si realizza attraverso il dibattito parlamentare nel quale i partiti politici rappresentano gruppi di elettori distinti.

Il processo attraverso cui svolgere questo dibattito e la formalizzazione della legge finanziaria è determinato in Italia dalla legge di contabilità e finanza pubblica del 31 dicembre 2009 numero 196. La legge prevede che il Governo debba presentare alle Camere un disegno di legge di bilancio entro il 20 ottobre e che il Parlamento debba discutere, emendare e approvare la legge entro il 31 dicembre. Tuttavia, per promuovere un ampio e trasparente dibattito, la stessa legge prevede che il Governo dichiari i suoi programmi per l’anno successivo con largo anticipo, sei mesi prima: entro il 10 aprile, con la presentazione al Parlamento di un documento programmatico – definito Documento di Economia e Finanza o DEF.

Il DEF non ha effetti sulla finanza pubblica, non è una legge, non è la “manovra”

Questo documento non ha effetti sulla finanza pubblica: non contiene norme nuove, non modifica quelle vigenti. È un documento, appunto, che contiene valutazioni, stime, analisi, intenzioni e orientamenti.

Il Parlamento non approva né boccia questo documento ma lo discute e i partiti propongono delle risoluzioni che vengono votati dalle assemblee delle due Camere. Le risoluzioni non comportano la modifica del documento, che è un atto del Governo, ma evidentemente possono sollecitare il Governo a rivedere le proprie posizioni in una fase successiva. La legge 196/2009 individua questa fase successiva in una Nota di aggiornamento al DEF da presentare al Parlamento entro il 27 settembre. Anche in questo caso il documento di per sé non ha effetti e il Parlamento è chiamato ad esprimersi sul suo contenuto allo scopo di orientarne le scelte in vista del disegno di legge di bilancio dello Stato.

È quest’ultimo atto, da compiersi entro il 20 ottobre, che dispone effetti concreti da realizzarsi con l’entrata in vigore a partire dall’1 gennaio successivo. È quest’atto che i partiti in Parlamento modificano per riorientare l’allocazione delle risorse. Fino ad allora i passi legati al DEF e alla nota di aggiornamento dello stesso sono snodi di un dibattito fondamentale per il coinvolgimento dei cittadini – attraverso i loro rappresentanti in Parlamento e i movimenti di opinione pubblica – senza effetti immediati.

L’accanimento di questi giorni e queste ore sul contenuto del DEF, sul rischio che possa ipotecare il futuro, su chi lo debba fare, su cosa debba contenere non è un bello spettacolo. Non è un bel servizio alla democrazia. Il Governo in carica, che ha operato sulla base della fiducia ottenuta in una legislatura ormai terminata e dimissionario dopo la nomina dei presidenti delle Camere della nuova legislatura, ha ricordato ampiamente che non può assumere impegni per il futuro del Paese. Non è legittimato a farlo sul piano formale ma è sufficiente un po’ di buon senso per comprendere che impegni per il futuro li assume chi ha la facoltà di attuare decisioni che possono influire sul futuro, non certo chi attende da un momento all’altro di lasciare onori e oneri a un successore di prossima nomina.

E tuttavia se si prolungassero i tempi per la formazione di una nuova maggioranza politica in grado di esprimere un governo, sarebbe di qualche utilità per il dibattito pubblico disporre di un quadro delle prospettive della finanza pubblica aggiornato alla luce dell’evoluzione dell’economia nazionale, europea e globale: il cosiddetto quadro tendenziale a legislazione vigente, che stima che cosa accadrebbe ai saldi di finanza pubblica se non cambiasse nulla, se non si facesse una nuova finanziaria per l’anno successivo. Un esercizio che si fa sempre nella programmazione, in modo che gli stakeholder possano apprezzare la differenza tra la prospettiva inerziale e gli effetti di una manovra finanziaria su quella prospettiva.

[Perché è utile un aggiornamento delle prospettive di finanza pubblica a legislazione vigente? Perché rispetto alle precedenti stime si potrebbe evidenziare che le entrate sono più alte o più basse di quelle programmate, e così le spese. Questo è possibile perché gli effetti delle norme sono sempre stimati, non certi. E perché un andamento dell’economia globale o fatti nuovi (per esempio una crisi geopolitica) possono influenzare l’andamento dell’economia nazionale in modo tale da produrre effetti per la finanza pubblica. Se l’economia va particolarmente bene, per esempio, aumenta il gettito tributario. Se va male aumenta la spesa sociale (per esempio per gli ammortizzatori in caso di aumento della disoccupazione).]

Insomma, “ciclo e strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio” (è il titolo dell’articolo 7 della legge 196/2009) sono utili al Paese e alla democrazia. Se ben usati favoriscono una valutazione condivisa ed equilibrata delle possibilità di ri-allocazione di risorse secondo gli scopi definiti dai rappresentanti dei cittadini eletti in Parlamento.

Un dibattito serio in attesa del nuovo governo sarebbe prezioso. Chiedersi se il governo attuale presenterà il DEF è invece piuttosto ozioso, perché il termine del 10 aprile previsto dalla legge è “non perentorio”, quindi sarebbe una scelta di buon senso rimandare la presentazione quanto basta per consentire a un nuovo governo di insediarsi, ottenere la fiducia in Parlamento, comunicare i propri orientamenti al Dipartimento del Tesoro – in modo che questo possa elaborare stime e simulazioni – e presentare alle Camere un DEF completo di quadro tendenziale e ipotesi programmatiche. Se in prossimità del 10 aprile il quadro politico restasse incerto senza ipotesi plausibili sui tempi necessari alla formazione di un nuovo governo, sarebbe una scelta di senso altrettanto buono la decisione di mettere a disposizione del Parlamento un documento parziale con il quadro aggiornato delle prospettive di finanza pubblica a legislazione vigente. Solo perché è utile al Paese sapere dove si sta andando. Senza che questo rappresenti un “golpe economico”.

E l’Europa? (altro fantomatico attore del nostro dibattito pubblico) La Commissione europea ha già fatto sapere che il programma di stabilità e il programma nazionale di riforma (che coincidono rispettivamente con la sezione I e la sezione III del DEF) devono essere presentati da un governo in grado di assumere impegni per il futuro. E che è già accaduto in passato che alcune scadenze siano state trasgredite in attesa della formazione dell’Esecutivo dopo elezioni. Ovviamente. Dato che l’Unione europea è composta di stati democratici dove le elezioni sono la norma e non l’eccezione. Peraltro, il termine per la presentazione di questi programmi alle autorità europee non è il 10 bensì il 30 aprile. Insomma, calma e sangue freddo. C’è tempo.

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